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文宗瑜:深入推进“两个混改”,要纠正四个误区

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中国财政科学研究院公共资产研究中心主任文宗瑜在2019国企管理年会上表示,要继续深入推进发展混合所有制经济改革、发展混合所有制企业改革“两个混改”, 加快实现从“管企业” 向“管资本”转变。

正确认识“两个混改”

发展混合所有制经济改革与发展混合所有制企业改革(简称“两个混改”),是党的十八届三中全会提出的国资国企改革要求。经过6年的探索,以推进“两个混改”而实现“管企业”向“管资本”转变的思路日渐清晰,应该毫不动摇地继续深入推进。
“两个混改”相互支持推进
混合所有制改革包括了发展混合所有制经济的改革与发展混合所有制企业的改革。发展混合所有制经济改革集中体现为国有企业所在领域如何向外资民资开放,发展混合所有制企业改革集中体现为国有企业自身如何引入非公资本。
从目前混合所有制改革的推进看来,各级政府及国有资产管理部门大多把精力放在发展混合所有制企业改革上。在某种意义上,发展混合所有制企业改革的徘徊不前,是由于发展混合所有制经济改革得不到有效推进,发展混合所有制经济改革掣肘了发展混合所有制企业改革。
因此,在“两个混改”的深入推进中,应高度重视发展混合所有制经济的改革,以发展混合所有制经济改革拓展发展混合所有制企业改革的空间,从而倒逼国有企业主动实施发展混合所有制企业改革。
推进国有资本“脱虚向实”
国有资本运营职能一直由从事提供产品与服务的国有企业承担,导致了包括央企在内的国有企业资本运营与产业经营的长期混杂。
把国有资本运营职能从国有企业剥离,既是深化国资国企改革的要求,也是支持实体经济发展的需要。国有资本运营职能从国有企业剥离后由新设立的国有资本投资公司和国有资本运营公司履行。这不仅可以实现国有资本运营的专业化,更重要的是有利于推动国有企业专注实体经济,持续进行产品创新与科技创新。
随着国有资本运营职能剥离到国有资本投资公司和运营公司,需要着眼于核心绩效评价指标而重新构建国有资本专业化运营的绩效评价体系,提高国有资产资本化率,引领国有资本更多流向创新领域,凸显国有资本对经济转向高质量增长的支持。
实行国有资本专业化运营
国有资本运营公司与投资公司虽然都是被授权从事国有资本运营的市场化主体,但二者在职能上会有所不同,各有侧重。
国有资本运营公司在职能上可定位于纯资本运营,是专业化的国有资本运营公司, 可以跨所有制、跨区域甚至跨国界从事国有资本运营,不仅追求国有资本保值增值,而且追求国有资本收益最大化。在遵循市场公平竞争的大原则下,国有资本运营公司可以依托国内国际资本市场、专业化资本运营人才、科学化的股权投资组合等,不断提升竞争力与盈利能力。
国有资本投资公司在职能上定位于产业投资的国有股权经营,其依托产业发展与产业竞争力提升;不同的国有资本投资公司在产业布局上会各有侧重,就某一家国有资本投资公司而言,要在其国有股权分布的领域通过国有股权经营支持产业结构调整与产业升级;大型或特大型国有资本投资公司可以跨1 个以上或2 个以上有关联的产业领域,并在这些产业领域中发挥国有资本控制力、影响力及带动力的作用。
做强做优做大国有资本
很长的一段时间内,国资管理的“管人管事管资产”主要是为了推动国有企业做大规模。2013年以后,随着发展混合所有制经济改革与发展混合所有制企业改革的推进,国资管理开始强调做强做优做大国有企业。但是,做强做优做大国有企业不仅受到了外企民企更多的质疑,而且也与“两个混改”的政策内涵不协调。
就“两个混改”而言,发展混合所有制经济改革是国有经济向外资民资更大力度的开放,发展混合所有制企业改革是为了把国企推向市场。“两个混改”是为了创造公平竞争的市场环境,实现外企民企国企的公平竞争。党的十九大明确提出了做强做优做大国有资本。在某种意义上,做强做优做大国有资本的政策内涵更清晰, 有利于支持“ 两个混改”的深入推进。

纠正四个认识误区

经过了6年多的改革,无论是发展混合所有制经济的改革,还是发展混合所有制企业的改革,都与政策预期目标存在较大差距。通过对过去6 年多“两个混改”推进的问题分析,“两个混改”的深入推进需要纠正几个认识误区。
误区一:国有经济领域向外资民资开放主要体现为国企引入非公资本
发展混合所有制经济改革,意味着政策上允许外资民资可以自由的进入国有企业垄断经营或国有企业控制经营的国有经济领域,国有经济领域不再是国有企业一统天下,也意味着外资民资可以在原有的国有经济领域设立独资公司与国有企业竞争,国有企业对国有经济领域的全面控制将被打破。
国有经济领域向外资民资开放主要体现为国企引入非公资本,混淆了发展混合所有制经济改革与发展混合所有制企业改革。
发展混合所有制经济改革是国有经济领域直接引入非公资本,发展混合所有制企业改革是国有企业引入非公资本,“两个混改”不能相互替代,也不能混淆。
误区二:国有企业控股民企是混合所有制改革的创新方式

混合所有制改革包括发展混合所有制经济改革与发展混合所有制企业改革,发展混合所有制经济改革是国有经济领域直接引入非公资本、发展混合所有制企业改革是国有企业引入非公资本。国有企业控股民企不是混合所有制改革的政策内涵,仍属于国有企业为扩大规模而实施的并购。如果把国有企业控股民企当做混合所有制改革的创新方式,是误导混合所有制改革。

误区三:国有企业要通过混改支持民企并帮助民企

国有企业的混改是引入非公资本转变经营机制而走向市场。国有企业的混改与支持民企并帮助民企没有丝毫的关联性。在某种意义上,混改是为了把国有企业推向市场,把国有企业塑造为公平的市场竞争主体,让国有企业公平的参与市场竞争。经济下行导致了很多民营企业的经营困难。但是,不需要国有企业支持民企并帮助民企,需要的是国有企业与民营企业能够公平竞争。
误区四:国有企业遵守竞争中性原则会影响国家经济安全
竞争中性(Competitive Neutrality)是由OECD国际组织提出并得到全球广泛认可的规则。国有企业参与国内国际市场竞争必须遵守竞争中性原则。很多国有企业所在的领域属于国家经济命脉,但是国有企业遵守竞争中性原则不会影响到国家经济安全。因此,国企的混改不仅仅是要引入非公资本,更重要的是如何转变观念转变机制而实现对竞争中性原则的遵守。


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