中国农村产权交易场所探究

自党的十九大提出实施乡村振兴战略以来，各类农村产权流转交易需求快速涌现，各地也纷纷建立了农村产权交易场所，这在很大程度上推动了农村产权合理流转、整合了农村资源，保障了农民和农村集体经济组织的财产权益，促进了城乡要素平等交换和公共资源市场化配置，加快构建了城乡发展一体化新格局。

据统计，中国农村产权交易规模达到百万亿级，如此大的体量在很长一段时间内处于沉睡状态，如何盘活农村资产，积极积极响应国家乡村振兴战略成为国内农村产权交易场所的重要使命，因此笔者决定撰写此篇文章，让大家能够了解目前国内农村产权交易场所的发展情况。

一、国内农村产权交易场所相关政策文件

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：完善产权保护制度，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转公开规范运行。

习近平总书记在十九大报告中提出：实施乡村振兴战略。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。报告同时指出：经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流转、竞争公平有序。

十九大以后，党中央国务院高规格、密集出台了有关实施乡村振兴战略的重磅文件，为全国推进实施乡村振兴战略确定了总体规划、顶层设计和施工路线，为指导各地区各部门分类有序推进乡村振兴提供了重要依据。

实施乡村振兴战略的重磅文件：

2018年1月，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》。

2018年9月，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》。

2019年4月，中共中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》。

2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《数字乡村发展战略纲要》。

中共中央办公厅、国务院办公厅在2019年4月印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中进一步指出：适应自然资源多种属性以及国民经济和社会发展需求，落实承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”，开展经营权入股、抵押。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。 

二、农村产权交易场所交易品种包括哪些?

1.农户承包土地经营权

即以家庭承包方式承包的耕地、草地、养殖水面等经营权。

2.林权

即农村集体林地经营权和林木所有权、使用权。

3.“四荒”使用权

即农村集体所有的荒地、荒沟、荒丘、荒滩使用权。

4.农村集体经营性资产

即由农村集体统一经营管理的经营性资产(不含土地)的所有权和使用权。

5.农业生产性设施设备

即农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的农业生产设施设备。

6.小型水利设施使用权

即农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的小型水利设施的使用权。

7.农业类知识产权

即涉农专利、商标、版权、新品种、新技术等。

8.农村宅基地使用权和住房财产权

即农村宅基地使用权及宅基地上的房屋所有权、使用权。

9.农村生物资产

即生长中的大田作物、蔬菜、用材林、存栏待售的牲畜等消耗性生物资产和经济林、薪炭林、产畜、役畜等生产性生物资产。

10.水权

即区域水资源使用权、取用水户水资源使用权。

11.农村建设项目招标、产业项目招商和转让等其他农村产权。 

三、国内农村产权交易场所现状

国内农村产权交易场所的主要履行信息发布、组织交易、交易鉴证、交易结算、协助办理产权变更登记、法律咨询、资产评估、抵押融资等综合服务职能。

统计显示，截至目前全国已经成立14家省级或副省级农村产权交易场所，县市级以上土地流转交易场所达到1300多个，乡镇土地流转服务中心达到17000多个。

如此众多的数量说明了大家对未来市场的看好，但在近几年的实际运营当中，农村产权交易场所还面临诸多问题。

1. 农村产权交易场所的功能价值宣传推广不到位

农村产权交易从真正的价值与意义上，还未被相关部门、服务机构、市场用户等各方所真正接受与认可。绝大多数地区农村产权交易场所处于初步发展阶段，为农村交易双方出具的产权交易鉴证书，虽政策上规定可用以抵押融资等，但执行层面却困难重重。农户或经营主体拿着交易场所出具的鉴证书，并不能得到银行认可，或者即使认可，银行为规避潜在风险，将融资审批程序设置的愈加繁琐。农户或经营主体终将因融资难度较大，自然也消磨了其进场交易的积极性。

2. 农村产权交易场所建设乱象

当前农村产权交易场所建设以县域交易场所为主，而各县域政府主导部门不统一，有农工委、农业厅、国土局、金融办、综合产权交易所及供销社系统等，由于主导部门不同，导致各地交易场所的交易范畴、市场覆盖、操作流程、平台系统等大相径庭。此对市场后期建立统一的市级平台与省级平台制造了极大的障碍。

3. 农村产权交易场所缺乏可持续成长性

农村产权交易场所发展尚处于不成熟阶段，在发展初期需要各地政府的大力支持，且市场发展的速度还受制于当地相关政策的完善程度，所以交易场所的可持续成长性易受当地政府政策方向的转变以及领导换届等因素影响。

4. 农村产权制度改革进程缓慢

虽各地都在积极完成确权颁证工作，但事实上很多地方确权工作尚未落实到位，很多农民没有拿到“证书”，产权不能明晰。即使拿到“证书”的农民也正处于迷茫期，“还权”之后的“赋能”仍需一个待逐渐落实到位的过程。此外，据了解，越是经济发达的地区，因后期征地补偿存在潜在的纠纷风险，确权颁证进程越是缓慢。

5. 农村产权交易场所缺乏实际的市场运营

农村产权交易场所多限于行政推动，市场化程度较弱，作用受限。对关键有限的资源整合力不从心，且优质资源较为匮乏。信息市场化推广渠道易受限，处在“小流转”困局中，流转链条不完善，仅限于当地小规模私下流转，缺乏“请进来、走出去”的“大流转”媒介。大部分地区市场交易场所从无到有，市场关注人员业务水平有限，市场宣传推广能力较弱。

6. 农村产权交易场所缺乏与此配套的中介服务

在大多数农民对进场交易流程缺乏全面认识的阶段，为了实现农村产权交易，需要专业的第三方中介服务及服务机构来进行有效补充与完善。如围绕产权交易业务提供交易咨询服务、代办服务、委托找地服务、土地托管服务、金融贷款服务、农业保险服务、土地资产价值评估服务等。实际中，由于这些中介服务或服务机构的缺失，大大降低了农村产权进场交易的效率。

7. 金融机构对农村产权抵押贷款投放缺乏积极性

部分农村地区可利用资源匮乏，价值不高，集体的主要资源就是土地和荒山。以农村产权交易场所为核心的土地交易市场处于探索起步阶段，市场化的供求机制、价格机制、竞争机制等都未形成。贷款尚未触及对经营权的处置流转，一旦出现贷款违约，金融机构不仅缺少处置的法律依据，也缺少流转变现渠道。

四、国内农村产权交易场所发展建议 

1. 加快推进农村集体产权制度改革重点任务

加快农村集体产权的权能实现，积极探索“还权赋能”工作机制。继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点，明确和提升登记颁证的法律效力。加快推进房地一体农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。对集体经营性资产，重点推进股份合作制改革，集体资产所有权确权存在遗留问题的地方，要严格按照产权归属，把农村集体资产所有权确权到相应的组、村或乡镇农村集体经济组织成员集体。

2. 加强农村产权交易场所的顶层设计和扶持力度

国家出台关于农村产权交易场所建设的细化指导文件，统一明确农村产权交易场所建设的主管部门；出台针对农村产权交易场所的专项补贴资金；对必须进场交易的农村产权类别进行严格规定；以省、市为单位，统一部署农村产权交易场所，进而形成全国性的土地流转平台；制定农村产权经纪行业标准，为农村产权经纪人行业协会提供一定的补贴资金；尽快破除非两权抵押试点县因法律限制不能开展抵押贷款业务的约束，盘活农村资产。

3. 逐渐提高农村产权交易场所的市场化程度

鼓励交易场所与中介服务组织，尤其是全国性中介平台，进行深度合作，逐步开放农村产权交易场所的市场化程度，主导单位负责相关政策的支持以及交易场所的监督管理，交易场所实际运营由专业的中介服务机构或平台参与承担，促进业务发展升级。

4. 加快完善农村产权交易场所运营规范

加快农村产权交易场所信息网络建设，促进农村产权交易的信息化；建立农村综合产权交易场所交易信息管理系统，实现从信息收集、发布、交易到产权变更登记过户的一站式服务；强化基层干部业务培训，使其更加系统全面的了解农村产权流转交易工作。

5. 建立多方参与的农业金融风险分担机制和利益分享机制

加强“政府+银行+保险/担保+社会企业”的合作抵押贷款模式的探索，建立多方参与的风险分担机制和利益分享机制。其中政府部门成立风险处置机构，制定专门的风险处置制度和流程，同时建立“两权”抵押贷款补偿机制，设立“两权”抵押贷款风险补偿基金，对出现风险的“两权”抵押贷款，按一定比例给予补偿；保险机构提供农村土地承包经营权流转履约保证保险；以土地流转为主营业务的社会企业，充分发挥其在农户资产信息大数据等农村信用体系建设方面的优势，依托线上平台和线下经纪人体系为抵押物快速变现提供保证，进而建立政府引导、银企密切合作、担保提供保障的“政银保企”四位一体合作新模式。

6. 加快培育农村产权交易场所中介服务组织

政府应鼓励农民在中介机构公开进行产权流转，同时大力支持各种社会力量参与创办农村产权交易场所中介服务机构，在乡镇设立流转服务中心。农业合作经济组织也可以发挥中介机构作用，成为农村产权流转交易的桥梁。鼓励扶持各地农交所组建经纪人队伍，成立产权经纪人协会，持证上岗。通过各种类型的中介机构，促进农村产权流转速度与效率，保证农地流转的成功率。

附件一：

国内农村产权交易场所建设案例

     2008年10月，全国第一家综合性农村产权流转服务平台——成都农村产权交易所正式挂牌成立，并先后在14个区（市）县成立分所，还在乡镇一级建立了219个农村产权交易服务站，发展了4000余名农村产权经纪人，形成4级农村产权交易服务平台。经过几年来的实践，产权交易制度逐渐完善，如在集体建设用地使用权交易方面，制定了规范化的服务流程，使用权流出方需要提交的材料清单等；在指标交易业务、土地承包经营权交易业务、林权交易业务等方面，也都制定了服务流程和提交材料清单，使交易活动合法合规，方便操作。在成都郫县，农村产权流转综合服务中心制定了详细的服务指南，并在中心进行一条龙服务，县统筹局、农发局、国土局、规划局、住建局、环保局、文广局、银行等在中心并列开设服务窗口，直接办理各项手续。该县还开办了农村产权抵押融资、担保贷款等业务，成立风险基金，由政府承担80%，银行承担20%。截至2013年底，全县实际流转农用地19.09万亩，占全县耕地的61.6%。这是农村产权交易平台的一个很好的案例。 

     另一个案例是重庆农村土地交易所。2009年1月，国务院发文同意设立重庆农村土地交易所，开展土地实物交易和指标交易试验（地票交易），逐步建立城乡统一的建设用地市场，通过统一有形的土地市场，率先探索完善配套政策法规。重庆的地票交易，是把农村闲置、废弃的建设用地复垦为耕地，腾出的建设用地指标优先保障农村自身发展后，结余部分（将指标折算为地票）以市场化方式公开交易，可在全市规划建设范围内使用。截至2014年5月，重庆农村土地交易所累计交易地票13.7万亩、279.12亿元；地票质押贷款5609亩、8.02亿元；已有8.61万亩地票落地使用。关于地票，各地有不同的看法，重庆实行地票方式也不尽完善，但它终归是农村土地交易的方式之一，通过不断改革和创新，有可能成为市场经济的一种新模式，同时也可开拓城市反哺农村的制度性通道，使边远山区农村建设用地以指标方式分享到城市周边土地的级差收益。地票的另一个作用是有利于农村转移人口市民化，转移入城镇的农民，可依法决定保留、流转或退出宅基地，其中自愿退出宅基地及附属设施用地的，可以地票方式变现为财产，这对转户居民进城后参加社保和租购房是极大的支持，也使农村转移人口能够带着财产和尊严进城。针对地票交易的不足，重庆农村土地交易所在制度设计方面也在不断探索，并总结出“四个步骤”、“六项原则”，初步形成了“自愿复垦、公开交易、价款直拨、依规使用”的地票制度体系。除地票交易之外，重庆农村土地交易所在承包地经营权、林权、养殖水面经营权、大型农业装备、农村集体经济组织股权（收益权）、集体经营性建设用地使用权等方面，都有流转的成效：截至2014年5月，已组织12490亩耕地经营权、3000亩林地经营权的交易；已收集耕地33194亩、林地11093亩、四荒地使用权4200亩供求信息。

附件二：

《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》

国办发〔2014〕71号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

　　近年来，随着农村劳动力持续转移和农村改革不断深化，农户承包土地经营权、林权等各类农村产权流转交易需求明显增长，许多地方建立了多种形式的农村产权流转交易市场和服务平台，为农村产权流转交易提供了有效服务。但是，各地农村产权流转交易市场发展不平衡，其设立、运行、监管有待规范。引导农村产权流转交易市场健康发展，事关农村改革发展稳定大局，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益，有利于提高农村要素资源配置和利用效率，有利于加快推进农业现代化。为此，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

　　（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照党中央、国务院决策部署，以坚持和完善农村基本经营制度为前提，以保障农民和农村集体经济组织的财产权益为根本，以规范流转交易行为和完善服务功能为重点，扎实做好农村产权流转交易市场建设工作。

　　（二）基本原则。

　　——坚持公益性为主。必须坚持为农服务宗旨，突出公益性，不以盈利为目的，引导、规范和扶持农村产权流转交易市场发展，充分发挥其服务农村改革发展的重要作用。

　　——坚持公开公正规范。必须坚持公开透明、自主交易、公平竞争、规范有序，逐步探索形成符合农村实际和农村产权流转交易特点的市场形式、交易规则、服务方式和监管办法。

　　——坚持因地制宜。是否设立市场、设立什么样的市场、覆盖多大范围等，都要从各地实际出发，统筹规划、合理布局，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。

　　——坚持稳步推进。充分利用和完善现有农村产权流转交易市场，在有需求、有条件的地方积极探索新的市场形式，稳妥慎重、循序渐进，不急于求成，不片面追求速度和规模。

二、定位和形式

　　（三）性质。农村产权流转交易市场是为各类农村产权依法流转交易提供服务的平台，包括现有的农村土地承包经营权流转服务中心、农村集体资产管理交易中心、林权管理服务中心和林业产权交易所，以及各地探索建立的其他形式农村产权流转交易市场。现阶段通过市场流转交易的农村产权包括承包到户的和农村集体统一经营管理的资源性资产、经营性资产等，以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权，具有明显的资产使用权租赁市场的特征。流转交易以服务农户、农民合作社、农村集体经济组织为主，流转交易目的以从事农业生产经营为主，具有显著的农业农村特色。流转交易行为主要发生在县、乡范围内，区域差异较大，具有鲜明的地域特点。

　　（四）功能。农村产权流转交易市场既要发挥信息传递、价格发现、交易中介的基本功能，又要注意发挥贴近“三农”，为农户、农民合作社、农村集体经济组织等主体流转交易产权提供便利和制度保障的特殊功能。适应交易主体、目的和方式多样化的需求，不断拓展服务功能，逐步发展成集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等为一体的为农服务综合平台。

　　（五）设立。农村产权流转交易市场是政府主导、服务“三农”的非盈利性机构，可以是事业法人，也可以是企业法人。设立农村产权流转交易市场，要经过科学论证，由当地政府审批。当地政府要成立由相关部门组成的农村产权流转交易监督管理委员会，承担组织协调、政策制定等方面职责，负责对市场运行进行指导和监管。

　　（六）构成。县、乡农村土地承包经营权和林权等流转服务平台，是现阶段农村产权流转交易市场的主要形式和重要组成部分。利用好现有的各类农村产权流转服务平台，充分发挥其植根农村、贴近农户、熟悉农情的优势，做好县、乡范围内的农村产权流转交易服务工作。现阶段市场建设应以县域为主。确有需要的地方，可以设立覆盖地（市）乃至省（区、市）地域范围的市场，承担更大范围的信息整合发布和大额流转交易。各地要加强统筹协调，理顺县、乡农村产权流转服务平台与更高层级农村产权流转交易市场的关系，可以采取多种形式合作共建，也可以实行一体化运营，推动实现资源共享、优势互补、协同发展。

　　（七）形式。鼓励各地探索符合农村产权流转交易实际需要的多种市场形式，既要搞好交易所式的市场建设，也要有效利用电子交易网络平台。鼓励有条件的地方整合各类流转服务平台，建立提供综合服务的市场。农村产权流转交易市场可以是独立的交易场所，也可以利用政务服务大厅等场所，形成“一个屋顶之下、多个服务窗口、多品种产权交易”的综合平台。

三、运行和监管

　　（八）交易品种。农村产权类别较多，权属关系复杂，承载功能多样，适用规则不同，应实行分类指导。法律没有限制的品种均可以入市流转交易，流转交易的方式、期限和流转交易后的开发利用要遵循相关法律、法规和政策。现阶段的交易品种主要包括：

1.农户承包土地经营权。是指以家庭承包方式承包的耕地、草地、养殖水面等经营权，可以采取出租、入股等方式流转交易，流转期限由流转双方在法律规定范围内协商确定。

2.林权。是指集体林地经营权和林木所有权、使用权，可以采取出租、转让、入股、作价出资或合作等方式流转交易，流转期限不能超过法定期限。

3.“四荒”使用权。是指农村集体所有的荒山、荒沟、荒丘、荒滩使用权。采取家庭承包方式取得的，按照农户承包土地经营权有关规定进行流转交易。以其他方式承包的，其承包经营权可以采取转让、出租、入股、抵押等方式进行流转交易。

4.农村集体经营性资产。是指由农村集体统一经营管理的经营性资产（不含土地）的所有权或使用权，可以采取承包、租赁、出让、入股、合资、合作等方式流转交易。

5.农业生产设施设备。是指农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的农业生产设施设备，可以采取转让、租赁、拍卖等方式流转交易。

6.小型水利设施使用权。是指农户、农民合作组织、农村集体和涉农企业等拥有的小型水利设施使用权，可以采取承包、租赁、转让、抵押、股份合作等方式流转交易。

7.农业类知识产权。是指涉农专利、商标、版权、新品种、新技术等，可以采取转让、出租、股份合作等方式流转交易。

8.其他。农村建设项目招标、产业项目招商和转让等。

　　（九）交易主体。凡是法律、法规和政策没有限制的法人和自然人均可以进入市场参与流转交易，具体准入条件按照相关法律、法规和政策执行。现阶段市场流转交易主体主要有农户、农民合作社、农村集体经济组织、涉农企业和其他投资者。农户拥有的产权是否入市流转交易由农户自主决定。任何组织和个人不得强迫或妨碍自主交易。一定标的额以上的农村集体资产流转必须进入市场公开交易，防止暗箱操作。农村产权流转交易市场要依法对各类市场主体的资格进行审查核实、登记备案。产权流转交易的出让方必须是产权权利人，或者受产权权利人委托的受托人。除农户宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权之外，流转交易的受让方原则上没有资格限制（外资企业和境外投资者按照有关法律、法规执行）。对工商企业进入市场流转交易，要依据相关法律、法规和政策，加强准入监管和风险防范。

　　（十）服务内容。农村产权流转交易市场都应提供发布交易信息、受理交易咨询和申请、协助产权查询、组织交易、出具产权流转交易鉴证书，协助办理产权变更登记和资金结算手续等基本服务；可以根据自身条件，开展资产评估、法律服务、产权经纪、项目推介、抵押融资等配套服务，还可以引入财会、法律、资产评估等中介服务组织以及银行、保险等金融机构和担保公司，为农村产权流转交易提供专业化服务。

　　（十一）管理制度。农村产权流转交易市场要建立健全规范的市场管理制度和交易规则，对市场运行、服务规范、中介行为、纠纷调处、收费标准等作出具体规定。实行统一规范的业务受理、信息发布、交易签约、交易中（终）止、交易（合同）鉴证、档案管理等制度，流转交易的产权应无争议，发布信息应真实、准确、完整，交易品种和方式应符合相应法律、法规和政策，交易过程应公开公正，交易服务应方便农民群众。

　　（十二）监督管理。农村产权流转交易监督管理委员会和市场主管部门要强化监督管理，加强定期检查和动态监测，促进交易公平，防范交易风险，确保市场规范运行。及时查处各类违法违规交易行为，严禁隐瞒信息、暗箱操作、操纵交易。耕地、林地、草地、水利设施等产权流转交易后的开发利用，不能改变用途，不能破坏农业综合生产能力，不能破坏生态功能，有关部门要加强监管。

　　（十三）行业自律。探索建立农村产权流转交易市场行业协会，充分发挥其推动行业发展和行业自律的积极作用。协会要推进行业规范、交易制度和服务标准建设，加强经验交流、政策咨询、人员培训等服务；增强行业自律意识，自觉维护行业形象，提升市场公信力。

四、保障措施

　　（十四）扶持政策。各地要稳步推进农村集体产权制度改革，扎实做好土地承包经营权、集体建设用地使用权、农户宅基地使用权、林权等确权登记颁证工作。实行市场建设和运营财政补贴等优惠政策，通过采取购买社会化服务或公益性岗位等措施，支持充分利用现代信息技术建立农村产权流转交易和管理信息网络平台，完善服务功能和手段。组织从业人员开展业务培训，积极培育市场中介服务组织，逐步提高专业化水平。

　　（十五）组织领导。各地要加强领导，健全工作机制，严格执行相关法律、法规和政策；从本地实际出发，根据农村产权流转交易需要，制定管理办法和实施方案。农村工作综合部门和科技、财政、国土资源、住房城乡建设、农业、水利、林业、金融等部门要密切配合，加强指导，及时研究解决工作中的困难和问题。（作者：王在伟）