国资报告：构建国资监管大格局的地方探索

小新说为加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，推动构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋，国务院国资委于2019年11月8日印发《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》。《通知》指出，各级国资委要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央关于推进国家治理体系和治理能力现代化的决策部署，力争用2-3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强，加快形成国资监管一盘棋。地方国资委在推进国资监管一盘棋方面也进行了哪些探索，取得了哪些成效？今天为您带来《国资报告》深度解读——构建国资监管大格局的地方探索。

2019年7月26日，国务院国资委在京召开地方国资委负责人座谈会。国务院国资委党委书记、主任郝鹏提出了要“加快构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋”的要求。（国务院国资委：加快构建国资监管大格局 坚定不移搞好国有企业壮大国有经济）
对于这项工作的意义，郝鹏在对构建国资监管大格局研讨培训班暨工作推进会的批示中进行了解读。他说，要充分认识构建国资监管大格局对于从整体上搞好国有企业、发展壮大国有经济的重要意义，准确把握国资监管机构职责定位，切实加强指导监督地方国资工作，加快打造形成国资监管一盘棋，以更高站位、更广视野、更强合力推进国资国企事业再上新台阶。
为加快形成以管资本为主的国有资产监管体制，推动构建国资监管大格局、形成国资监管一盘棋，国务院国资委于2019年11月印发了《关于进一步推动构建国资监管大格局有关工作的通知》（以下简称《通知》）。
《通知》提到，近年来，各级国资委统筹推进国资国企改革发展，国资监管系统建设取得积极进展。但仍然存在上下级国资委沟通联系不够紧密、指导监督工作机制还不完善、全国国资系统合力有待增强等问题。
《通知》指出，各级国资委要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党中央关于推进国家治理体系和治理能力现代化的决策部署，力争用2-3年时间推动实现机构职能上下贯通、法规制度协同一致、行权履职规范统一、改革发展统筹有序、党的领导坚强有力、系统合力明显增强，加快形成国资监管一盘棋。

2019年8月，《国资报告》曾就这一话题做过一期名《全国一盘棋，国资监管跨入新时代》的策划，系统梳理了国资监管全国一盘棋的历史背景、法律依据和迫切需求。在此过程中，《国资报告》注意到，不少地方国资委在推进国资监管一盘棋方面进行了积极探索，取得了明显成效。
比如，四川按照“上下贯通、内外沟通，形成合力、整体联动”的思路，着力整合全省国资国企及各方力量，实现规划“一张图”、工作“一盘棋”。
比如，浙江省委、省政府在制度设计上作了一系列部署，保障省级国资监管由省国资委牵头抓总、一体两翼协调并进。
比如，上海对实体、金融等领域国资实行直接监管，对宣传文化、科教文卫、司法公安等领域国资实行委托监管对区属国资国企实行指导监管，构建“监管统一规则、经营统一评价、资源功能优势互补”的新格局。

上海建工集团承建的中国第一高楼——上海中心 

为便于国资国企系统进一步对这一工作有更加充分的认识，《国资报告》再次策划专题，对多个地方国资委在推进国资监管一盘棋的经验和体会进行梳理和回顾。 

健全组织体系  完善法规制度
国资委是国资监管体制不断改革的产物。2003年以来的实践证明，各级国资委在推动国有资本保值增值方面发挥了重要作用。
不过，一段时间以来，不少地方出现了地市级国资委部门化、行政化和机构弱化的情况。2016年，《国资报告》对全国地市级国资委的统计梳理表明，已有三分之一的地市国资委变成政府组成部门，甚至与其他部门合署办公。
对此，国务院国资委和各省级国资委高度关注。多年来，国务院国资委先后召开多次会议，提出要“力争使中央、省、市三级国资监管体系形成完整链条”，积极推动地市政府有效解决国有资产出资人代表职责分散的问题。
辽宁省国资委加大了工作指导和协调力度。经过持续努力，截至2018年，辽宁已撤并或合署办公的阜新、朝阳、盘锦市国资委全部恢复，目前14个市国资委实现了100%独立设置。

吉林石化的炼化项目

四川省国资委委成立由委主要负责人任组长的指导监督工作领导小组，按照机构健全、定位准确、职责统一要求，指导推进市、县国资监管机构建设，进一步明确各级国资监管责任主体，落实监管责任。目前，全省21个市（州）均独立设置国资委，实现国资监管机构全覆盖；183县（市、区）全部明确了国资监管责任主体，夯实了构建大格局的组织基础。
在完善组织基础的同时，多地国资委不断完善国资监管法规体系，构建起国资监管大格局的制度基础。
比如，四川省国资委制定出台国资监管制度办法和规范性文件210多个，3次编印《四川省国有资产监督管理政策法规汇编》，构建了规则完善、标准统一、管理规范的国资监管制度框架。还制定出台《四川省市（州）县（区）国有资产监管工作指导监督暂行办法》《四川省国有资产监管工作指导监督实施办法》等。深圳出台《关于进一步加强国资监管法治机构建设的实施方案》，推动建成权责法定、职能科学、履职规范、透明高效的国资监管法治机构。
再比如，辽宁国资委积极推进《辽宁省企业国有资产监督管理条例》立法。先后赴6省市进行学习调研，在省内5个市召开了8次座谈会和论证会，并3次到国务院国资委政策法规局进行汇报和征求意见；《条例草案》还发至省直有关部门和14个市政府征求意见，同时利用政府网络平台向社会公开发布并征求意见。在反复论证修改基础上，经过各方共同努力，2019年7月30日，《条例》由辽宁省第十三届人大常委会第十二次会议审议通过，自10月1日起施行。
辽宁国资委相关负责人介绍说，作为辽宁首部全面系统规范国资监管的地方性法规，《条例》的创新主要体现在“五个明确”：一是明确了以管资本为主的国有资产监管体制。二是明确了国资监管机构的特设质和出资人职责定位。三是明确了企业国有资产基础管理。四是明确了分类监管制度。五是明确了改革容错机制。
对此，深圳市国资委有关负责人表示，国资监管制度体系“四梁八柱”初步成型，有效地护航了改革发展行稳致远。 

调整监管范围 优化监管方式
“大格局、一盘棋”背景下，各级国资委在监管范围上做出了较多调整。一是在横向层面的扩张，即推进经营性国有资产集中统一监管，部分国资委还实现了对金融、文化类国有资产的监管全覆盖；二是在纵向层面的穿透，即加强各级国资委之间的联动、配合。
2009年9月，国务院国资委就出台了《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》。提出地方国资委可根据本级人民政府授权，逐步将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转经营性国有资产纳入监管范围。
早在2006年，深圳特区已经以市委文件的形式，将市党政机关所属372家企业划归深圳国资委，开创了全国先例。
次年，深圳又将深圳报业集团、深圳出版集团和深圳广电集团移交国资委，开始了对文化传媒类等较敏感国有资产的监管探索。目前，深圳市已明确国资委为市属国企唯一出资人，无论增量还是存量变动都将在国资委体系内完成。
党的十八大之后，集中统一监管工作进一步加快，且多地开始触碰金融、文化、教育等传统国资监管体制下的“无人区”，改革也更为彻底。
比如，2015年，山东将原属50个省直部门的465户企业一次性划转国资委，涉及资产将近800亿元。
比如，2016年6月，上海市将原由金融办委托监管的市属金融机构统一移交国资委。
辽宁在省级层面制定了《辽宁省经营性国有资产集中统一监管实施方案》，落实党政机关办企业脱钩、事业单位转制和企业集团组建等工作。全省累计新组建125户企业集团，都交由各级国资委履行出资人职责，鞍山、营口、锦州等市还出台了国资委与行政主管部门职责划分意见，做到政资分开。目前，全省除部分金融文化企业外，经营性国有资产集中统一监管工作基本完成。在此过程中，辽宁国资委积极主动为各市国资委创造有利条件，争取有力局面。主要体现在“三个主动”：一是主动沟通。省国资委领导主动出面，争取编制部门和各市大力支持。二是主动报告。省国资委在向省委、省政府、省人大常委会的国资国企改革报告中多次提到国资监管机构问题，争取领导机关重视和支持。三是主动引领。在省里制定的1+N改革文件中，只要涉及管理体制必提各市国资委职责定位和机构设置，引导各市在改革配套文件中明确和落实。 
四川全省21个市（州）国资委监管的290户企业中，除经营性国有资产基本全部纳入市州国资委集中统一监管外，部分市州还将金融类、文化类和行政事业类资产也纳入国资委统一监管。
浙江省国资委按照“省国资委对省属经营性国有资产统一履行出资人职责”的基本原则，推动省级部门投资兴办、管理、挂靠、托管的各类经营性企业统一纳入国资监管范畴。同时，虽然浙江国资委不直接负责金融类、文化类国有资产监管，但省委、省政府在制度设计上作了一系列部署，保障省级国资监管由省国资委牵头抓总、一体两翼协调并进。一是浙江国资委牵头，确保非出资企业监管工作统筹谋划、统一部署、同步推进落实。二是党建体制上，浙江国资委统一负责。三是干部管理上，浙江国资委协同负责。四是制度建设上，浙江国资委为主负责。较好地实现了“一套制度”管企业、“一根尺子”量成效。
在此过程中，浙江国资委把推进经营性国有资产统一监管，作为构建清晰有序国资监管格局的重要关节点，作为撬动资产清理、产业整合、整顿规范、提质增效等系列工作的突破口。一是将统一监管工作与资产清理工作结合开展。明确“谁主管、谁负责”和“先清理脱钩、后移交监管”的原则，将省级主管部门开展清产核资作为移交国资委统一监管的前置环节，倒逼省直部门分类清理资产，推动一批已停产、半停产、连年亏损、资不抵债的“空壳企业”“僵尸企业”出清。二是将统一监管工作与产业整合工作结合开展。围绕化工、旅游、农业、油品、产权交易、职业教育等重点领域，推动优势企业整合相关业务资源。如省农业农村厅牵头，以省农发集团为主体，整合全省涉农经营性国有资产，打造省级乡村振兴发展投融资大平台；省文化旅游厅牵头，以省旅游集团、浙勤集团为基础，注入省属其他优质旅游资产，打造全省旅游产业发展投融资主平台。三是将统一监管工作与整顿规范工作结合开展。对新纳入国资委监管的企业，开展全方位对接，指导帮助企业尽快规范化运行。如省二轻集团（集体企业）经省政府授权，由省国资委代行出资人职责后，国资委以推进公司制改革为切入点，指导该企业全面建立现代企业制度，全方位对接监管工作要求，企业面貌焕然一新。四是将统一监管工作与提质增效工作结合开展。对纳入国资委监管的企业，以资产负债率、净资产收益率等硬约束，推动企业提质增效。如浙江安邦护卫集团从省公安厅转入我委监管后，近年来系统性破解母子公司管控、同股不同权等问题，积极探索股权多元化，大力实施“走出去”发展，发展质量得到有效提升。
上海国资委探索分类监管，对实体、金融等领域国资实行直接监管，实施章程、契约、收益、风险、信息化和社会协同等管理；宣传文化、科教文卫、司法公安等领域国资实行委托监管，做到“国资统一授权、监管统一规则、经营统一评价、增量改革通盘考虑”；对区属国资国企实行指导监管，构建“监管统一规则、经营统一评价、资源功能优势互补”的新格局。2019年前9月，上海地方国有企业营业收入2.66万亿元，同比增长5.4%；利润总额2653亿元，同比增长9.8%；成本费用利润率10.6%，9月底，资产总额20.58万亿元，同比增长9.9%。

上港集团的港口装备

随着监管范围的扩张，各地国资委不断丰富指导监督方式，创新指导监督手段，着力探索更多市场化、法治化、信息化监管方式。
比如，国务院国资委深入实施国资监管信息化建设“三年行动计划”，其中国资国企在线监管系统建设不断取得积极进展。国资委有关部门介绍说，目前，国资国企在线监管系统中涉及地方国资国企的功能主要有国有资产统计分析、产权交易监测等。下一步，国务院国资委将按照“全国国资一盘棋”思想，健全工作机制、完善工作方式、协同推进重大事项，加大对地方国资监管工作的指导力度。同时，指导各地国资委和地方国有企业加强国资监管信息化建设，共同推动国有资产保值增值。辽宁国资委在服务市县国资委方面，探索了五个指导，一是政策指导。省里出台的国资国企1+N改革文件及时印发或抄送各市国资委，同时对各市重要政策文件进行备案审查，指导各市把握改革方向。二是调研指导。
辽宁省国资委领导分包到各市，有针对性的对各市进行指导帮助，已形成调研报告35份，归纳问题75项，逐一推动解决。三是会议指导。通过各市国资委负责人工作会、政策法规和指导监督工作会、分片区座谈会、各业务口专项工作会等形式，集中统一或分片分类进行会议指导，交流工作经验，部署安排工作。四是培训指导。除部分会议中安排培训交流外，近年来还单独或联合东北大学、省委党校、辽宁行政学院举办了“全省国企改革与依法治企专题研讨班”、“推进混合所有制改革研讨班”、“国企大讲堂”等层次高、内容新、研讨深的培训。五是考核指导。2014年以来，除对市国资委进行考核外，还代表省政府对各市政府国企改革工作进行考核，通过督促检查、定期通报、将考核结果与各市政府绩效挂钩，显著提高了指导监督的有效性。
浙江省委、省政府出台了《浙江省全面深化国有企业改革行动方案》，明确了构建“四个体系”的工作部署，重点以统一发展目标体系、工作支撑体系、政策制度体系、考核评价体系为主线，统筹谋划推进省市县国资国企工作。浙江国资委定位于“打造有为政府和有效市场的最佳结合点”，持续开展“双进双促”专项行动，帮助企业基层破解难题。系统梳理省市县三级国资监管机构与所监管企业间办事事项87项，所有事项逐一编制办事指南、流程图和相关范文，压减办事材料38.5%，压减办事时间22.6%，努力“让数据多跑路、让企业少跑腿”。
 深圳市国资委以出台《关于进一步加强市属国有企业法治国企建设的实施意见》为有利契机，助推企业法治工作向更高层次迈进。围绕治理、经营、管理“三个维度”，以健全企业法律管理组织体系为基础，以有效化解风险、依法合规经营为目标，以提高企业法律管理能力为手段，实现依法治理、依法经营、依法管理共同推进，实现改革创新、高质量发展与依法治理的有机统一，为深圳打造国企改革发展高地提供坚实法治保障。同时，深圳市国资委以卓越董事会建设为核心，提升公司治理水平。聘请马蔚华、任克雷等优秀企业家担任董事，组建外部董事占多数，内部董事、专职外部董事和兼职外部董事合理搭配、规模适中、专业互补的董事会，持续优化董事会结构，提升董事会决策效能。依法落实董事会职权，同步加强董事会向经理层授权，强化监事会监督效能，编制公司治理评价报告。

深圳能源集团的煤场封闭改造项目

在此过程中，深圳市国资委充分发挥党建引领作用，坚持“强国企必先强党建”理念，连续两年开展“国企党建质量提升年”行动。根据今年深圳新一轮机构改革要求，深圳市国资委党委新增管理94家驻深央企党组织，管理的党组织从1969个增加至5319个，增长170%；党员人数从2.6万人增加至7.2万人，增长177%。我们将管理驻深央企党组织作为一项宝贵财富，以党建共建为纽带，充分发挥央企的规模化、国际化优势与深圳国企的市场化、专业化优势，推动双方在战略规划、产业共建、业务拓展、资源共享等方面加强合作，共同释放央地合作战略叠加效应，让机构改革的“化学反应”转变为“财富效益”。
深圳市国资委全面实施智慧国资国企信息化三年规划，加快建立信息集成、实时在线、公开透明、协同高效的要素交易综合监管体系，包括阳光采购、资金融通、资源性资产租赁、国有资产交易、重大资源开发五个平台。构建企业党委领导、纪委统筹，纪检监察、监事会、财务总监、内审、内控、风控协同联动的“六位一体”大监督体系，形成“职责统一行使、资源集中调度、内容全面覆盖、成果开放共享”的监督闭环。

深圳国资立足“服务大局、服务城 市、服务产业、服务民生”使命定位，贡献突出。图为深圳国企投建的地铁、高速 

北京市国资委支持建设了国资系统云通讯移动应用平台（简称“国资云通”）。该平台定位为北京市国资委与市管企业及相关子企业的即时通讯平台，首批部署上线的国资监管移动应用包括党组织换届督导、重大活动服务保障，及安全生产、舆情监测信息报送等。同时，该平台被确定为移动应用的发布平台，作为加快提升服务企业质量，拓宽平台化发展路径，努力打造国资系统移动空间新生态，探索创新国资监管方式的重要尝试。

四川国资委着力搭建三大平台，支撑国资监管大格局有力有效、落地落实。一是搭建常态化沟通协调平台。每年召开两次由市州国资委、省市国企参加的全省国资系统工作会议，研究部署全省国资国企改革发展工作。每年下发指导监督工作计划。建立在川央企财务与经济信息联系制度，定期通报工作情况，深化交流合作。利用省国资委平台优势，加大向上汇报争取、各方协调沟通的力度，积极为在川国企排忧解难、营造良好发展环境。如充分利用“府院联动机制”等平台，支持国有企业依法维护自身合法权益和国有资产安全。近5年来，共为国有企业挽回经济损失30多亿元，有效避免了国有资产损失。二是搭建监管能力提升平台。一方面，统筹加强全省国资国企人才队伍建设。每年统一组织在川央企、地方国企负责人、中层干部、专业人才等，到中央党校、清华大学以及哈佛大学等一流高校学习培训，做到了统筹规划、统一组织。另一方面，整合国资系统各类信息资源，搭建实时在线的国资监管综合平台，推动产权监管、财务统计、重大法律纠纷案件管理等系统延伸至市（州）。目前，正加快建设覆盖全省的国资监管大数据与企业服务云平台，进一步打通各地国资监管信息节点，推动形成全省国资监管“一张网”。三是搭建重大问题共同研究平台。目前，正就国有资本“十四五”规划、中长期激励等重大问题开展研究。 
整合多方力量 更好服务大局
事实证明，推进国资监管一体化的几个省市，优化配置各种资源的能力明显提升，国有资本保值增值表现出色，在服务当地的经济发展大局中发挥了越来越重要的作用。比如，辽宁深化央地对接合作，辽宁港口集团挂牌组建，实现央企、省企和大连、营口市企联合重组，打造东北亚国际航运中心。加强省内战略重组，本钢、北钢重组实现省企和本溪市共赢。

辽港集团大连港45万吨原油码头

比如，四川国资委有关领导表示，近年来，四川着力整合全省国资国企及各方力量，实现规划“一张图”、工作“一盘棋”，协同推进国资国企改革发展迈上新台阶，成为全省经济社会发展当之无愧的“顶梁柱”“主力军”和“排头兵”。截至2019年8月底，全省国有企业资产总额10.39万亿元、实现营业收入1.26万亿元、利润总额637.7亿元，同比分别增长12.4%、20.1%、28.3%；全省国有经济总量、上交税费、新增从业人数分别占全省30%、40%、50%左右。
当前，四川正加快推进《四川省国有资本“十四五”规划》编制工作。以大格局推进产业发展。围绕全省重点发展的电子信息、装备制造、能源电力、食品饮料、新材料五个万亿级产业和数字经济等“5+1”产业，推动东方电气、国机重装等在川央企，川投集团、四川长虹、九洲电器等地方国企发挥优势、加快布局，已经形成资产超过2万亿元。以大格局推进创新协同。推动地方国企与在川央企、科研院所、高校等加大产学研合作力度，加快创新发展。近5年来，仅省属企业就建立博士后工作站5个、院士工作站4个，国家级创新平台4个、省级创新平台33个，产学研联合研发机构10个，实施联合攻关项目120余项，承担国家和四川省关键领域科技攻关任务190余项，获得国家级科技进步奖16项、省级科技进步奖107项。
在重组整合方面，四川整合乐山、宜宾、泸州等地方港口资源，成立港投集团，打造现代化综合性内外贸港口；整合凉山、攀枝花等地方银行，加快组建“四川银行”，助推西部金融中心建设；四川航空重组整合康定机场，实现助推藏区发展与企业延伸产业链相统一。在“双百”改革方面，组织纳入“双百企业”的7户地方国企同在川央企定期交流、互学互鉴、相互促进。
四川先后举办四川省与世界500强央企对接、治蜀兴川再上新台阶央地合作座谈会等重大活动，累计与中央企业签约1.8万亿元。推动在川央企和省属企业与成都、自贡、巴中等12个市（州）加强战略合作，着力打造一批特色鲜明、竞争力强的重点经济区域、重点产业园区，助力全省五大经济区协同发展，目前已完成投资3059.5亿元。
浙江按照省市县三级经营性国有资产协同发展的战略思路，对关系全省经济社会长远发展和人民群众实际需求的“海陆空”三类资源，率先进行整合。整合统一全省沿海港口及涉海涉港资源，组建省海港集团，形成以宁波舟山港为主体，嘉兴港、温州港、台州港、义乌陆港及内河港口联动的布局。整合形成新的省交通集团，定位为省级交通基础设施投融资平台和综合交通体系建设主体，明确“十三五”期间建成或开工高速公路18条（1285公里）、铁路20条（2698公里）、都市圈城际铁路13条（609公里），总投资7557亿元。整合杭州、宁波、温州、舟山、衢州、台州和义乌7个机场，组建省机场集团，作为民航基础设施建设、机场运营管理和航空产业发展的主平台，省内航线资源得到显著优化。如湖州市出台支持国企改革发展的系列政策，整合43家市本级国有企事业单位为三大集团，经营性国有资产集中统一监管达90%以上，关键领域和优势产业集中率达98%以上，主要经济指标呈现跨越式增长。义乌市实行“一中心八集团”模式，优化经营性国有资产布局，结合当地实际开展两类公司试点，推动市属国企从功能性向市场化转型，国有资产总额增至1800亿元，有效推动了当地县域经济新发展。
深圳国资委提出，要全面落实以管资本为主完善国资监管的要求，紧紧围绕“服务城市、服务产业、服务市民”的根本使命，通过彰显功能优化布局、国资监管职能转变、完善国资监管体制、全面加强党的领导党的建设等四个维度的全面发力，进一步管好资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，力创资产最佳、效益最优、责任最强、服务最好、品牌最响的地方国资监管机构。
深圳市按照管资本要求，淡化资本的区域、层级和所有制属性，强化资本的逐利性、扩张性、流动性，推动“资源资产化、资产资本化、资本证券化”，发挥资本运作乘数效应，为产业集团发展插上“腾飞翅膀”。实施“上市公司+”战略，完成粮食与深深宝资产重组，加快推动特发服务等3家企业IPO。深圳市属控股上市公司增至26家，资产证券化率达58.5%，比年初增加2.5个百分点。实施基金群战略，构建以国资改革与战略发展基金为牵引，涵盖天使基金、创投基金、产业基金、并购基金的国资基金群，为管好资本、强化资本运作提供市场化工具手段。
深圳市国资委提出，到2022年，市属企业总资产超过4.5万亿元、净资产超过1.6万亿元，资产负债率保持在65%以下；实现营业收入超过6000亿元，利润总额超过1000亿元，净资产收益率位居全国领先地位；推动85%以上的国有资本集聚到以基础设施公用事业为主体、金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”领域；形成1-2家世界500强企业和6-7家资产规模超1000亿元、2家市值超1000亿元的优势企业集团。