“广义产权论”三大要义与产权保护制度

　　编者按：自从上世纪80年代发表第一篇“产权”论文《关于建立企业产权市场和经营权市场的构想》始，30年来，常修泽教授先后主笔或独著有关产权界定、产权配置、产权交易和产权保护的专著6部。尤其后期独著的《广义产权论》（中国经济出版社，2009）更是凝结了他的探索心血。
　　随着中共中央、国务院《关于完善产权保护制度 依法保护产权的意见》于2016年11月27日公布，常修泽教授先后接受了新华社、人民日报、央视、央广等中央媒体的专访。但是，这些访谈多是聚焦在“产权保护制度的顶层设计问题”，而对于制度设计背后的深层理论问题探讨不够。
在这里，记者采访了常修泽教授，试图换一个角度，即从理论的层面，来探讨产权保护制度所涉及的深层理论问题。请他以“广义产权论”的“三大要义”为理论依据，就产权保护制度的内在机理作些分析。

“广义产权论”三大要义与产权保护制度

◎产权导刊记者 常晓航

　　记者：对于“产权”一词您是怎样理解的？从认识的初期到现在是否随着时代的发展也经历了一些变化？
　　常修泽：我对“产权”内涵的把握，其实经历了一个由浅入深、由窄到广的认识过程。研究前期，因受传统观点影响，也把产权内涵界定在“狭义”层面上，一度曾把“现代企业产权制度”等同于“现代产权制度”，后来发现这是比较狭窄的。 
　　2003年春天，决策层准备在当年10月份召开中共十六届三中全会，拟就“完善社会主义市场经济体制”做出决定。其中报告有部分内容涉及产权问题。有关方面下达任务：让我写一个关于产权问题的“基础性研究报告”。这就涉及到对产权内涵的把握问题。经过研究，最后我完成的报告题目是：《论建立与社会主义市场经济相适应的现代产权制度》（编者按：先是内部报告，中共十六届三中全会作出决定后，公开发表在《宏观经济研究》2004年，第1期）。报告提出不应再局限于狭隘的“企业产权制度”，建议中央提“现代产权制度”。针对产权内涵，建议“从广义角度”把握，例如将“劳动者的劳动力产权和管理者的管理产权也应纳入产权范围，从而使要素产权体系完整化”。当年5月上报中央起草组后，起草组有关负责同志约见，就现代产权制度的一些理论问题当面切磋研究。后来看到，中共十六届三中全会决定里的提法为“建立现代产权制度”。
　　在此基础上，六年后，我出版了《广义产权论》。在此书中，阐述了“广义产权论”的三大要义：“广领域、多权能，四联动”。

　　记者：您所提到的“三大要义”中的第一要义“广领域”与产权的保护是一个什么样的关系？
　　常修泽：“广领域”广到哪里？一广到天上，这就是自然环境产权（例如“碳产权”）；二广到地上地下，自然资源资产产权；三广到天地之间人的身上，这就是各种人力资本产权等等，这里不少是“无形财产权”。这是7年前拙作的观点。
　　基于这种认识，2016年8月，围绕中央即将出台的产权保护文件，我在提交给有关部门的“内部文稿”中，写道：“随着实践的发展，产权内涵在逐步丰富和扩展”，并提到《广义产权论》的“广领域”观点。指出，“今天讲的产权内涵，不仅包括经济领域人们熟悉的物权、债权、股权等，而且包括跨经济领域、社会领域、文化领域、环境资源领域的各种产权——包括知识产权、各种人力资本产权以及自然资源资产产权等”。相应的，“今天讲产权保护，不仅涉及经济体制，而且涉及社会体制、文化体制和资源环境体制等，并对政治体制产生重要影响”。这里强调的是，不是“狭义产权”，而是“广义产权”。
　　在文稿中，我不仅提出产权有狭义、广义之分，而且对“基石”也做了狭义、广义之分。邓小平在1992年南方谈话中指出，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”我要问一句： 这里的“各方面”，是大“各”，还是小“各”？20多年流行的解释是把它界定为经济体制的“各方面”，我的理解是大“各”，即不仅指经济体制“各方面”，而且包括建设中国式的社会主义“各方面” （即包括经济、政治、社会、文化和资源环境体制等“各方面”）。现在不是筹备中共十九大吗？我认为，摆在人们面前的一项重大历史任务，就是推动中国式社会主义“各方面”的体制更加成熟、更加定型。

　　记者：中央提出要完善产权保护制度，从文件上看涉及到各个领域，其中值得关注的是对于完善政府守信践诺机制及健全增加城乡居民财产性收入的各项制度等几条。覆盖如此之大其意义何在？
　　常修泽：完善的产权保护制度，当然是完善的社会主义市场经济体制的“基石”——这没什么深奥的。因为，在市场经济活动中，只有对产权予以严格的保护，才能稳定各类投资者的投资预期，规范并保障市场主体的生产经营行为，维护正常的市场秩序。在这一点上说：“产权保护制度，是社会主义市场经济的基石”。我与大家看法是一样的。
　　差别在于，我从“大各方面”这个角度研究问题。我认为，完善的产权保护制度，不仅是完善的社会主义市场经济体制的“基石”（“窄基石”），而且也是包括经济、社会、文化和资源环境体制等“各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的基石，是“宽基石”。俗话说，“基础不牢，地动山摇”。没有一套完善的产权保护制度作为“宽基石”，一整套更加成熟、更加定型的制度大厦难以建立起来，即使有个框架，也不稳固。
　　总之，这里是三组问题：第一组广义产权与狭义产权；第二组“大各方面”与 “小各方面”；第三组：“宽基石”与“窄基石”。基础是“广义产权”。没有“广义产权”的思想，也不会得出“宽基石”的结论。

　　记者：如果第一要义“广领域”可以看做产权保护的“高度”,那么第二要义“多权能”在我看来就应该属于产权保护的”宽度”了。那么第二要义从什么角度对产权进行保护的？
　　常修泽：我打个比方，第一要义着重探讨“产权体系”总的应有多少“核桃”，第二要义探讨每一个产权“核桃”里有多少“仁儿”。这就需要砸开“核桃”看看里面的内在结构。
　　从内核分析，完备的产权总是一组权利，或称权利体系——以所有权为基础的各种行为性权利的总和。它包括：(1)决定财产归属的权利；(2)在现代产权制度下，与财产归属权并立的法人财产权；(3)使用权或经营权；(4)收益权；(5)处置权；(6)让渡权等等。总之，它是一个权利体系（这个观点也是学术界多数人的观点）。我在《广义产权论》中“阐释”道，产权决不是“一朵花”，而是“一束花”，是一个产权体系，里面有多种权利。按此逻辑，在产权保护上，我认为，只注重所有权的保护是远远不够的，产权体系“一束花”里面的“各种花”都应该保护。

　　记者：是否可以具体一些？
　　常修泽：比如土地产权：中国农村土地归集体所有（所有权），但在所有权大前提下，在广大农村，七、八亿农民拥有属于自己家庭的十几亿亩土地承包权（承包权也是产权），其中有几亿亩土地已经按照“三权分置”的方略，实行承包权的经营权流转（编者按：常修泽教授曾在《改革与战略》2015年第五期文章指出，土地制度改革，毛泽东时代讲一个权利——所有权；邓小平时代讲两个权利——所有权和承包权；习近平时代讲三个权利——所有权、承包权、经营权。承包权的经营权也是产权）；适应“三权分置”的客观需要，国内不少地方成立了土地承包经营权流转服务中心、土地托管中心、土地代管所等土地产权市场。同时，农民还有两亿亩左右的宅基地财产权，这更是明显的财产权。此外，还有相当数量的集体建设用地使用权等等。对于上述这些土地产权，都应该予以保护。
　　再如，在600多个城市和众多建制镇中，大多数城镇居民拥有自己的房产（编者按：常修泽教授认为，目前数量不等，属于另一个需要调节的问题）。关于居民房产土地使用权70年到期后的续期问题，尽管不是这个文件的核心命题，但毕竟是文件的“题中应有之义”。文件中有句话说的好：“推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期”。文件发布后老百姓一下子就扑到这个点上，这里并没有什么“跑题”不“跑题”的问题，说明人民群众对产权的关切度相当之高——尽管这里的土地产权只是使用权。
　　按此逻辑，对国有经济的产权保护，也不能仅仅讲所有权保护，也要讲经营权保护。例如，垄断性行业的特许经营权就是。中国下一步要推进垄断性行业改革，最难的是“自然垄断环节”这一部分如何展开有效竞争。这个难点能否攻克，关系到垄断行业改革能否深化。如何展开有效竞争呢？我在《广义产权论》中提出，可以允许“竞争对手”投标，去取得在某一“合同期”内提供某种商品或服务的“特许经营权”。
　　按照上述“广义产权论”，特许经营权也是产权，比如说水、气、热、电力、电信、铁路、民航、邮政等等特许经营权。这些领域宽得很，它不是归属权，但是属于产权体系之内。
　　从产权保护角度研究，在国有经济的内核里，有没有“内部人控制”问题？有没有“国有资产流失”问题？中央文件一方面指出了“不同所有制产权保护不平等”（特别是“对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权保护”的问题），另一方面，也指出公有产权保护制度本身仍存在的问题，“特别是国有企业内部人控制和国有资产流失的问题”。人们不是已经看到国有企业诸多腐败案例了吗？腐败分子恰恰是从国有企业经营权入手“吃”国家的财产权，这是产权保护的重要内容。
　　总之，“多权能”与产权保护有内在联系。

　　记者：第三要义“四联动”与产权保护是什么关系？在我看来，只有产权交易制度和产权保护制度才是更贴近产权保护的。
　　常修泽：完整的现代产权制度体系必须包括四个制度：第一是产权界定制度，第二是产权配置制度，第三是产权交易制度，第四是专门的产权保护制度。对于这样一个包括上述产权界定、产权配置、产权流转和产权保护在内的一套完整的体系，我将其概括为广义产权论的第三要义：“四联动”。
　　对比你的观点，甚至有人认为只有专门的产权保护制度才涉及产权保护，其他三个制度似乎与此关系不大。在我认为，这种看法是片面的。根据我自己的研究，“四联动”中的每一个制度，都涉及产权保护问题。

　　记者：是否可以具体说明一下？
　　常修泽：我们逐条的来进行一下分析。
　　其一，我认为产权界定制度关乎产权保护。所谓产权界定制度，是对产权体系中的诸种权利归属做出明确的界定和制度安排，包括归属的主体、份额以及对产权体系的各种权利的分割或分配。
　　在这方面存在产权界定不清的问题。例如，国有企业举办的所谓“集体企业”，究竟是国有，还是非国有？在东北就有此类企业。我在辽宁调研中发现，这些企业产权模糊——“非国非公非私”，“亦国亦公亦私”。这种产权边界不清的情况，极易产生经济领域“搭便车”和“机会主义”的现象。所以，产权保护的第一关，应守住“产权界定”关。
　　其二，产权配置制度关乎产权保护。所谓产权配置制度主要涉及各类主体的产权在特定范围内的置放、配比及组合问题(也包括中央和地方收益权的分配)。
　　我在调研中发现，目前中国有些主体产权在特定范围内的置放、配比及组合是不尽合理的。特别是某些国有企业产权配置并不妥当。例如，迄今北京城里某些饮食早点部依然配置国有资产，效率比民企低下。低效率有没有资产的隐形流失呢？这只是小小例子，“小巫”而已。
　　说到这里，我们再来看看“大巫”——各地被称作“僵尸企业”的企业。虽然它已经“僵”化，但是并未成为“尸体”。它还是“活体”，还要给它“输血”、“输液”、“输氧”，还在“吞噬”国家的财产。所以，2015年10月，我在《战略与管理》杂志社举办的关于“东北振兴”的讲座中，建议将“僵尸企业”改为 “僵噬企业”，可能更准确些。
　　如果与结构问题联系起来，问题更带战略性。近年来，中国部分行业产能严重过剩，其中有一部分就是“僵尸企业”造成的。这里是不是存在“国有资产流失”的问题？我们盯住私权利“吞噬” 国有资产——进而造成“国有资产流失”的问题，是对的；但是，对于公权力“吞噬”国有资产从而造成“国有资产流失”问题，我们盯住了吗？为什么那么轻描淡写，甚至熟视无睹？难道这里没有产权保护问题吗？可见，产权保护的第二关，是守住“产权配置”关。
　　其三，产权交易制度关乎产权保护。所谓产权交易，或称产权流转，或称产权流通，或称产权买卖制度，主要是指产权所有人通过一定程序的产权运作而获得产权收益。
　　这方面，涉及产权保护突出的问题有：1.交易前资产评估不准确，有的低值高评，有的高值低评，“猫腻儿”之事不少；2.交易过程不透明，即使举牌竞标，也有“托举”等诸多“内幕”；3.交易价格不合理；4.交易后资金未到位的情况也有发生。这些都使产权保护受到损害。可见，产权保护的第三关，是守住“产权交易”关。
　　其四，“专门”的产权保护制度，即产权保护法制化问题。目前，中央文件只是顶层设计，但顶层设计不能替代法律。孟子在《孟子·滕文公（上）》中讲的那段名言（“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。苟无恒心，放辟邪侈…”）实质讲的是“三恒”：恒产——恒心——恒法（尽管没有“恒法”字样），因为后面一句 “放辟邪侈”（编者按：“放”指放荡、“辟”指怪僻、“邪”指不正、“侈”指糟蹋甚至破坏），矛头就是指向“无法无天”。电影《芙蓉镇》里敲着锣、高喊“运动啰”的那个王秋赦，不就是一个“无法无天”的典型吗？值得注意的是：底下有人呼唤“运动啰”，在现实生活中有一定市场，但执政者应把推进产权保护的法治化作为“根本之策”。

　　记者：您提到了顶层设计不能代替法律，那么在法律层面上，如何完善产权保护制度？
　　常修泽：这就需要通过四个环节。
　　首先是“立法”环节。有些重要的产权保护问题迄今还没有明确的法律规定，这些都需要通过立法来解决。例如，这次中央《意见》中提到，居民住宅建设用地等土地使用权到期后续期问题。究竟怎么办？老百姓十分关心——续期再续多长时期？50年？70年？还是永久？续期时是“无偿续期”？还是“象征交费”？还是“评估定价”？这都关系到居民利益问题。这就要履行必要的立法程序。
　　第二个环节是“执法”，现在有法不依、执法不严，甚至“腐败执法”、“权力寻租”，不同程度存在。
　　第三个环节是“司法”，这相当关键。司法部门已就落实中央文件做出了部署。但是，下一步平反经济领域的冤假错案难度很大。
　　第四个环节是“守法”。这个环节，也十分重要。概言之，在各个环节、各个方面、各个领域、都应该贯穿严格依法保护的精神。
　　通过以上“四权能”分析，可见，“专门的产权保护”只是完整的产权保护体系中一个重要方面。完善产权保护制度，应着眼于整个现代产权体系的创建与完善。这是研究“广义产权论”得出的结论。

　　记者：国家对于产权保护制度的相关政策，包括去年底的《关于完善产权保护制度 依法保护产权的意见》，个人感觉还仅仅是个基础。很多细节有待于出台更为细致的文件，才能真正的做到有法可依。但“罗马不是一天建成的”，对此您有什么看法或者建议？
　　常修泽：产权保护制度“经”是好“经”。关键是如何把它念好，真正落到实处。能否落到实处呢？实在话，对此有所忧虑。要落到实处，除了前面讲的之外，我补充三条建议：
　　第一是建议把“尊重产权、保护产权” 纳入各级政府的执政理念体系。
　　欧洲有句谚语：百姓的房子“风可进，雨可进，未经允许，国王也不可进”。连进门都要经过主人允许，这就叫尊重别人的权利。我曾追根溯源，查到这句谚语最初是出自18世纪中叶英国首相威廉·皮特之口，后来成为著名的“尊重产权、保护产权”的至理名言。
　　从那以后，经过二、三百年的发展，产权保护已成现代社会人类的共同文明。2011年，有一位英国学者尼尔·弗格森，在他出版的一部关于世界文明的书中，就概括了现代人类文明的六大方面，其中“财产权保护”被列为现代人类文明的重要方面。这里体现了人类文明的一种价值理念。
　　人类文明这种价值理念在中国当下还是比较缺乏的，整个社会都缺乏，而最核心的部位公权力部门尤其缺乏。此次中央文件的针对性首先就针对“公权力”本身，即“公权力”在产权保护中的问题，包括“政府违约”和政策不稳定，以及“公权力”侵害企业特别是民营企业以及个人的合法产权和权益。这里把公权力的问题放在了首要位置。有些老百姓的房子遭到非法拆迁，这不是有目共睹的现象吗？正因为不少产权问题是公权力造成的，所以“解铃还须系铃人”。
　　至于从保护产权公平性来看“公权力”，问题也存在。按公平性原则，在不同所有制的关系上实施“两个同样不可侵犯”，即公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯，并特别强调二者权利平等、机会平等、规则平等。但是，保护产权公平性哪里最为关键？是公权力。基于此，我建议，把“尊重产权、保护产权” 纳入全社会的核心理念体系，首先纳入各级政府的执政理念体系。
　　第二是建议扎实稳妥地甄别和纠正经济领域一批错案冤案。
　　完善产权保护制度，应“标本兼治”，尤其注重治本、完善法律体系和制度安排，以建立产权保护长效机制。但是，作为一个起步点，应从解决当前急于解决的问题着手，瞄准以往经济案件中的错案冤案，尤其是社会反响较大、存在较多疑点的案件（包括某些历史形成的），实事求是地甄别。
　　经济领域有没有类似“聂树斌案”？重庆前些年所谓“打黑”运动中，打了多少“真黑”？打了多少“假黑”？打了多少“亦真亦假的黑” 或“半真半假的黑”？应该甄别一下。我在12月13—17日在辽宁沈阳调查期间，听到有关学者正在搜集关于＊＊案的材料；12月18日路过广东时，也听到当地关于＊＊案的议论。一南一北，两个大案，国人颇为关注。“纠正一个冤案，胜过一打纲领”。只有依法甄别、依法纠错，才能使人民群众看到中央确实真刀真枪地进行产权保护。
　　第三是建议把产权保护与净化政治生态结合起来。
　　当前，不少地方政治生态污化严重。我在辽宁调研中得知，仅2016前10个月，该省内地市厅局级落马165人，省级5人，党纪政纪处分干部11099人，净化政治生态的任务相当艰巨。而产权侵害案件又与政治生态污化有内在联系。
从产权保护现在面临的问题来看，情况很复杂，既有在新阶段改革发展现实中出现的一些产权案件，也有一些是过去改革历史进程中形成的产权案件。其中三类值得关注：1.由于过去“司法”问题导致产权被侵犯的问题；2.由于“执法”问题导致产权被侵犯的问题；3.由于公务人员“腐败”导致产权被侵犯的问题。这都与政治生态有关。因此，要真刀真枪保护产权，做起来很难。
当前难点之一，在实施过程中，已经受到既得利益力量的干扰、阻挠和掣肘（类似“聂树斌案”平反所遭遇的情况）。下一步，产权保护的过程必然伴随利益的博弈，甚至尖锐的冲突。我们不是常讲“提高驾驭能力”吗？能否突破既得利益集团造成的困境是是否具有“驾驭能力”的看点。基于这个问题，建议将完善产权保护制度与开展“反腐败”斗争、净化政治生态结合起来，这能收到“一箭双雕”的效果。
　　（本文转载自《产权导刊》2017年第三期）