广州市人民政府办公厅转发市国资委关于以管资本为主推进职能转变 改革国有资本授权经营体制实施方案的通知

穗府办〔2020〕1号

广州市人民政府办公厅转发市国资委关于以管资本为主推进职能转变 改革国有资本授权经营体制实施方案的通知

各区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

　　《广州市国资委关于以管资本为主推进职能转变 改革国有资本授权经营体制的实施方案》已经市人民政府同意，现转发给你们，请认真执行。执行中遇到的问题，请径向市国资委反映。

广州市人民政府办公厅

2020年3月8日

广州市国资委关于以管资本为主推进职能转变 改革国有资本授权经营体制的实施方案

市国资委

　　为深入贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，对照《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号）、《广东省人民政府办公厅关于转发广东省国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（粤府办〔2018〕30号）有关精神，根据《国务院印发关于改革国有资本授权经营体制方案的通知》（国发〔2019〕9号）、《中共广州市委 广州市人民政府关于促进国资国企改革创新发展的实施意见》（穗字〔2018〕12号）精神，结合广州实际，现就进一步推进市国资委以管资本为主转变职能、改革国有资本授权经营体制制定如下方案。

　　一、总体要求

　　（一）指导思想。

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记对广东重要讲话和重要指示批示精神，全面贯彻落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，坚持和加强党对国有企业的全面领导，坚持新发展理念，坚持法治化、市场化方向，按照高质量发展要求，以管资本为主切实转变出资人代表机构职能和履职方式，改革国有资产管理体制和国有资本授权经营体制，推动国有资本做强做优做大，在推动广州国家中心城市建设、实现老城市新活力上充分发挥国资国企保障、支撑、引领作用。

　　（二）基本原则。

　　坚持党的全面领导。将坚持和加强党对国有企业的领导贯穿以管资本为主推进职能转变和改革国有资本授权经营体制全过程，把党的领导融入公司治理各环节，充分发挥党组织的领导作用，促进党组织与公司法人治理结构相融合，确保国有企业更好地贯彻落实党和国家方针政策、重大决策部署。

　　坚持准确定位依法履职。按照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离的要求，科学界定国有资产出资人监管的边界，市国资委根据市政府授权依法履行出资人职责，专司国有资产监管，不行使政府的社会公共管理职能，不干预企业依法行使经营自主权。

　　坚持权责明晰分类授权。科学界定出资人代表机构权责边界，政府授权出资人代表机构按照出资比例对国家出资企业履行出资人职责，国有企业享有完整的法人财产权和充分的经营自主权，承担国有资产保值增值责任。根据企业发展的功能定位、治理能力、管理水平等实际情况，对国有企业分类授权，做到权责对等、动态调整。

　　坚持放管结合完善机制。调整优化出资人代表机构职能，加强清单管理和事中事后监管，该放的放权到位、该管的管住管好。建立统一规范的国有资产监管制度体系，精简监管事项，明确监管重点，创新监管手段，提升监管水平，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。

　　二、转变监管职能

　　按照职权法定、规范行权的要求，改革国有资本授权经营体制，调整、精简、优化监管职能。坚持权力和责任相统一、相匹配，建立出资人监管权责清单，实现授权与监管结合、放好与管好相统一，确保企业接住管好授权放权事项，体现国资监管要求，落实保值增值责任。

　　（一）强化管资本职能。

　　优化国有资本布局。调整优化国有资本布局，加大投资规划引导力度，推动国有资本更多投向基础性、公共性、战略性等关键领域、优势产业和核心企业。加快战略性重组，鼓励监管企业聚焦产业链、价值链，开展跨地区、跨所有制的开放性联合重组，加大监管企业整合重组和“僵尸企业”出清力度，有效压缩管理层级和产权链条。

　　完善规划投资监管。改进投资监管方式，管好投资方向，强化主业管理，制定投资项目负面清单，监控非主业投资。突出从严管控，强化境外国有资产监督，重点加强对境外投资、企业运营和产权状况等方面的监督，依法划定并严守企业境外投资行为红线，确保企业境外国有资产安全可控、有效运营。落实企业投资主体责任，完善投资监管制度，推动企业强化投资行为的全程监管，开展投资项目后评价，防止重大违规投资，依法依规追究违规责任。

　　突出国有资本投资运营。强化国有资本投资、运营公司的功能作用，推动更多上市公司股权及国企资源整合进入国有资本投资、运营公司，在更大范围和更高层次上推进资本运作，促进国有资本在流动中优化配置和提升价值。通过投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚发展。根据国有资本投资、运营公司的发展定位和工作实际，进一步加大授权放权力度。

　　强化激励约束。强化正向激励，按照效益优先与维护公平相结合、市场决定与政府监管相结合、分类管理与分级监管相结合的原则，推进企业工资决定机制改革，完善企业工资内部分配管理，建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制，健全工资分配监管体制机制。优化经营业绩考核方式，强化目标管理，建立与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配机制。鼓励不同类别企业积极探索建立股票期权、增量奖励、技术成果入股、专利奖励、岗位分红权、项目团队跟投等与市场竞争相适应的长效激励约束机制。

　　（二）进一步完善监督职能。

　　充分发挥综合监管机制作用。构建综合大监督平台，突出问题导向，把内部审计、巡察、纪检监察等监督贯通起来。处理好监督与发展的关系，以是否有利于企业发展作为评价监督成效的重要标准，以重大决策、产权交易监管、全面预算管理、年度决算审计（含财务专项审计）、经济运行数据监控与分析、资金安全管控、土地物业管理等为重点，采用大数据监管、信息化监管的最新手段，提升综合监管层次和水平。

　　坚决防范化解重大风险。强化企业财务动态监测分析和整体财务状况监督，健全企业债务风险防控机制，加强资产负债约束，控制企业整体债务规模，严控融资性贸易及高风险业务，遏制隐性债务，将企业杠杆率控制在合理水平。加强企业应收应付款项和存货管理，加大回收和清理力度，严控成本费用过快增长，鼓励引入各类资产与权益增加企业资本。

　　严格责任追究。健全国有企业违规经营投资责任追究制度，完善责任倒查和追究机制，构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系。依据《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发〔2016〕63号）等相关规定，加大对违法违规经营责任的追究力度，综合运用经济处罚、禁入限制、党纪政务处分和移送司法机关追究刑事责任等措施，依法依规查办违法违规经营投资导致国有资产重大损失的案件。

　　（三）推动分类授权放权。

　　结合企业发展阶段、行业特点、治理能力、管理基础等，市国资委分别对直接监管企业，国有资本投资、运营公司，“双百企业”，职业经理人试点企业等不同类型企业给予不同范围和程度的授权放权，定期评估效果，并根据评估结果采取扩大、调整或收回等措施进行动态调整。

　　对直接监管企业的授权放权。坚持精简监管事项与完善国有企业法人治理结构相结合，减少对企业内部决策事项的直接管理，加强规范指导，开展抽查监督，重点加强事后备案。监管企业及受托监管部门要进一步明确各治理主体行权履职边界，层层落实责任，确保国有资产保值增值。市属委托监管国有企业按照市属经营性国有资产统一监督的有关规定执行。

　　对“双百企业”的授权放权。稳妥有序扩大“双百企业”企业权限，“一企一策”确定授权放权事项，建立差异化、科学化、精准化的管控模式和运营机制，充分落实“双百企业”董事会对企业中长期发展的决策权、经理层成员选聘权、经理层成员业绩考核和薪酬分配权、职工工资分配权等权利，充分保障经理层经营自主权。实施国有控股上市公司股权激励的，可以结合企业改革发展情况合理设置授予业绩条件和有挑战性的行权（解锁）业绩条件。非上市“双百企业”可以结合本企业实际，借鉴国内外成熟有效的中长期激励实践经验，在本企业大胆探索创新，实施不同方式的中长期激励。

　　对国有资本投资、运营公司的授权放权。进一步调整管控模式，在战略规划、工资总额管理、选人用人和激励机制、财务和产权管理等方面进一步加大授权放权的力度，赋予更多的经营自主权，支持国有资本投资、运营公司建立规范、专业高效的总部管控模式。授权国有资本投资、运营公司董事会审批子企业股权激励方案，支持所出资企业依法合规采用股票期权、股票增值权、限制性股票、分红权、员工持股以及其他方式开展股权激励，股权激励预期收益作为投资性收入，不与其薪酬总水平挂钩。

　　对职业经理人试点企业的授权放权。坚持党管干部原则，注重发挥市场机制作用，探索建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制，授予职业经理人试点企业更大管理权限，着力健全市场化的选人用人机制和科学合理的激励约束机制，能够充分发挥职业经理人作用，确保国有资产保值增值。

　　充分落实各监管企业的经营自主权。充分落实企业的经营自主权，国资监管机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项，落实董事会职权，维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，明确由董事会自主决定公司内部管理机构设置、基本管理制度制定、风险内控和法律合规管理体系建设以及履行对所出资企业的股东职责等事项。

　　三、优化履职方式

　　按照事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的要求，积极适应监管职能转变和增强企业活力、强化监督管理的需要，创新监管方式和手段，更多采用市场化、法治化、信息化监管方式，提高监管的针对性、实效性。

　　（一）完善分类监管。

　　根据国有资本的战略定位和发展目标，将市属国有企业分为竞争类和准公益类。针对企业不同功能定位和业务构成情况，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实行差异化的监管措施。根据企业发展变化情况，定期调整企业的分类和相应的监管措施，因企施策推动企业改革发展，促进经济效益和社会效益有机统一。

　　（二）优化清单监管。

　　制定国资监管清单和指引（权责清单2.0版），区分独资、控股、监管一级、子企业等不同对象，细分权责事项、日常管理事项、授权放权事项，逐项配套可视化图表式工作指引，清晰指示各事项的实施依据、配套文件、适用对象、主办处室、报送材料、办理时限，以及工作流程，进一步优化形成以权责事项清单为统领，以日常管理事项清单为补充、以授权放权清单与企业相衔接，以监管事项、日常管理事项工作指引为配套的“三清单两指引”法治化职权全覆盖体系。

　　（三）强化章程约束。

　　依法依规、一企一策制定公司章程，规范出资人代表机构、股东会、党组织、董事会、经理层和职工代表大会的权责，推动各治理主体严格依照公司章程行使权利、履行义务，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用。

　　（四）发挥董事作用。

　　出资人代表机构主要通过董事体现出资人意志，依据股权关系向国家出资企业委派董事或提名董事人选，规范董事的权利和责任；建立出资人代表机构与董事的沟通对接平台，建立健全董事人才储备库和董事选聘、考评与培训机制，完善董事履职报告、董事会年度工作报告制度。

　　（五）加快智慧监管。

　　进一步推进信息化与国资监管业务的深度融合，打造“广州市智慧国资”监管信息平台，持续优化智慧国资系统功能，实现经济地理、风险预警、运行分析等功能的精细化控制，提升企业财务监督和经济运行分析系统实效，消除监管盲区，实现数据采集实时化、业务处理自动化、信息利用共享化、业务流程协同化、决策分析智能化，促进国资监管能力、国有企业核心竞争力和国资国企发展活力不断提升。

　　四、加强企业行权能力建设

　　指导推动国有企业进一步完善公司治理体系，夯实基础管理，健全风险管理体系，优化集团管控，确保各项授权放权接得住、行得稳。

　　（一）完善公司治理。

　　把加强党的领导和完善公司治理统一起来，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。建设规范高效的董事会，完善董事会运作机制，提升董事会履职能力，激发经理层活力。进一步加大力度推进所出资企业职业经理人制度，明确聘期以及企业与经理层成员双方的权利与责任，强化刚性考核，建立退出机制。

　　（二）加强风险管控。

　　进一步完善内控制度建设，加大全面风险管控体系建设力度，构建从风险识别、监控、预警，到分析、防范全流程嵌入业务流程的全面风险管理机制，加强对产权处置、对外投资、财务监督等重点领域的风险管理。强化内部监督，有效发挥企业职工代表大会和内部审计、巡察、纪检监察等部门的监督作用。

　　（三）提升资本运作能力。

　　国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，以资本为纽带、以产权为基础开展国有资本运作。在所出资企业积极发展混合所有制，鼓励有条件的企业上市，引进战略投资者，提高资本流动性，放大国有资本功能。增强股权运作、价值管理等能力，通过清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批，实现国有资本形态转换，变现后投向更需要国有资本集中的行业和领域。

　　五、全面加强党的建设

　　将坚持和加强党的全面领导贯穿改革的全过程和各方面，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，为改革提供坚强有力的政治保证。

　　（一）建立健全国有企业党建工作责任制。

　　强化市管企业党建工作考核，把党的政治建设摆在首位，加强基层党组织和党员队伍建设，保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。注重加强混合所有制企业党建工作，加强对境外企业党员的教育培训和监督管理。

　　（二）加强党的领导与完善公司治理相统一。

　　按照把方向、管大局、保落实的定位，在企业章程中明确和落实党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式以及与其他治理主体的关系，充分发挥国有企业党组织的领导核心和政治核心作用，健全党组织议事决策机制，完善“三重一大”事项决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论重大问题前置程序。

　　（三）坚持党管干部原则与市场化机制相结合。

　　支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权，强化上级党组织和企业党组织在董事会选聘经理层成员工作中确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等作用。加强国有企业家队伍、国有企业后备干部队伍、职业技能培训和技能人才队伍建设。建立激励机制和容错纠错机制，充分调动和激发国有企业领导人员和员工干事创业的积极性、主动性、创造性。

　　（四）加大违纪违法问题发现和查处力度。

　　深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，建立国有企业内部全覆盖的监督网络，分批开展对市属二级企业的机动式巡察，强化问题发现和整改落实，严厉查处利益输送、侵吞挥霍国有资产、腐化堕落，以及失职渎职造成国有资产损失等违纪违法问题，提升监督实效，以巡察整改促进国有企业内控机制和水平提升。

　　六、切实抓好组织实施

　　坚持精细严谨、稳妥规范，对各类改革试点和特定企业的授权放权，坚持因企施策、一企一策一审批，对具备条件的，成熟一个推动一个，不具备条件的不能急于推进，确保改革规范有序进行。

　　（一）加强组织领导。

　　市国资委积极推动国有资本授权经营体制改革工作，研究协调相关重大问题，指导推动改革实践。各监管企业按照实施方案落实相关措施，加强行权能力建设，形成合力共同推进改革工作。

　　（二）健全法规政策。

　　加快推动国有资本授权经营体制改革涉及的监管制度的立改废释工作，制定出台配套政策法规，确保改革于法有据。建立健全容错纠错机制，全面落实“三个区分开来”，充分调动和激发广大干部职工参与改革的积极性、主动性和创造性。

　　（三）强化跟踪督导。

　　建立健全督查制度，加强跟踪督促，定期总结评估各项改革举措的执行情况和实施效果，及时研究解决改革中遇到的问题，确保改革目标如期实现。

　　（四）定期抽查监督。

　　市国资委加强监督检查力度，定期或不定期抽查各监管企业授权放权事项执行情况，对发现的问题要求及时整改，对整改不力的予以通报，针对抽查监督结果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整授权放权事项。

　　（五）做好宣传引导。

　　坚持鼓励探索、实践、创新的工作导向和舆论导向，采取多种方式解读宣传改革国有资本授权经营体制的方针政策，积极宣介推广改革典型案例和成功经验，营造有利于改革的良好环境。

　　附件：广州市国资委授权放权事项清单（2020版）

广州市国资委授权放权事项清单（2020版）

　　说明：

　　1. 本清单适用于广州市国资委履行出资人职责的直接监管的企业，市属委托监管国有企业按照市属经营性国有资产统一监管的有关规定执行。

　　2. 本清单“子企业”为直接监管企业下属国有及国有控股企业、国有实际控制企业。

　　3. 各直接监管企业的授权放权事项（第一类）中第1—8项，由监管企业中的国家出资企业行使。

　　4. 对各类改革试点和特定企业的授权放权事项（第二至四类），由市国资委按照因企施策、一企一策一审批的原则批复企业后，企业方可实施。对具备条件的企业，成熟一个、审批一个。市国资委定期评估效果，采取扩大、调整或收回等措施动态调整。

　　5. 如国家、省、市调整相关法律法规及政策文件的，相关事项按新调整后的要求执行。

　　广州市人民政府办公厅秘书处   2020年3月16日印发